从5.2万亿元土地出让金能够读出什么

---

  财政部公布的全国政府性基金预算收支情况显示，2017年国有土地使用权出让收入52059亿元，同比增长40.7%，再次刷新历史纪录。同时，2017年，我国房地产“五税”总收入16437亿元，同比增长9.45%。
  数字是乏味枯燥的，但是唯有对这些枯燥数字进行耐心细致的分析，才能看清楚后面的实质性内容。
  纵观我国近些年的土地出让金收入，2013年4.164万亿元，2014年4.29万亿元，2015年3.37万亿元，2016年3.7万亿元，而2017年则达到5.2059万亿元，同比增长40.7%。去年的这个大跳，着实出乎人们意料。5.2万亿元的收入，紧追大税增值税，谁说土地财政今不如昔了？当然，有人说，土地出让金不是政府纯收入，应该将成本刨除，剩下的才算是纯收入。那么，土地出让金的纯收入是多少呢？这个问题有些复杂，因为不同的城市、不同的年份纯收入都是不一样的，所以只能从多地多年的数据中求得一个平均值。平新乔、黄昕和安然在《地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究》中分析得出一个数字，全国土地出让金纯收入占土地出让金总收入的61.82%。如果按照这个比例计算，去年5.2059万亿元的总收入中，纯收入也有3.218万亿元之多。
  同时，去年来自房地产的正规税收土地增值税、 城镇土地使用税、 耕地占用税、契税、 房产税总量是1.6437万亿元，其增幅也远高于GDP增速。土地出让金加上这五种房地产税收，已经达到4.8617万亿元。这里面还不包括房地产企业的企业所得税、房地产业的增值税和个人出售房产缴纳的个人所得税。这三项税收没有独立的统计数据，但完全可以设想，如果将这三项税收加上，则人们所说的土地财政将达到6万亿~7万亿元的规模。
  这些枯燥的数据，有助于我们弄清楚以下一些看法。
  一种看法是，早在前几年，就有相当一部分专家学者和政府官员认为我国土地出让金已经出现拐点，进入下行轨道，不可能再创造大量的收入。现在看来 ，这样的判断，显然并不正确。至少，在经过2015年的下降后，2016年和2017年都是上升的，虽然2016年的上升没有达到2014年的高度，但2017年却实现了井喷式的增长。土地出让金的拐点并没有到来；什么时候到来，也无法预知；是不是会有这么一个拐点，也是不无疑问的。
  另一种看法是，地方政府面临土地出让金枯竭的危局，必须寻找长期而稳定的财源，而开征房地产税就是不二之选。
  对于这个观点，可以从如下几个方面来分析。
  首先，从去年的情况看，土地出让金并没有出现枯竭。所以，建立在这个假设基础上的征收房地产税的意见，就失去了依据。去年土地出让金井喷式增长，五种来自房地产的税收以远超GDP增速的速度增长，这种情况下，还有必要以其他稳定新财源来弥补土地财政的不足吗？
  其次，如果土地出让金真的风光不再，无法筹集到足够的资金，那么，如此巨大的体量，显然不是开征一种新税所能完全弥补或替代的。2017年土地出让金纯收入3.218万亿元，如果完全用房地产税替代，那么，得采用怎样宽广的税基，实行怎样高昂的税率，才能使房地产税年收入达到这样巨大的规模？
  第三，现在房地产所负担的数种税收，在总税收中的比重已经非常高，没有增加新的房地产税的空间了。有学者对1999~2013 年31 个省（市区）有关土地和房地产企业的税收进行分析，得出结论认为，2013 年，现行7 种土地税和房地产企业税在中国地方财政收入中的比重已近15%，而美国在1998~1999 年间，财产税占州和地方两级政府财政收入比重为17.9%。就算是不开征新的房地产税或物业税，房地产中所含的税收已经接近西方发达国家的财产税（主要是房地产税）在地方财政收入中的比重了。
  实际上，围绕着土地出让金问题，多年来人们总是落入地方政府和利益集团设定的话题和语言陷阱中，被人牵着鼻子走。
  土地出让金确实给地方政府带来了丰厚的收入，使地方政府能够办许多大事。但是，土地出让金从诞生的那一天起，无论收入还是支出，都是不规范的。它尽管带来很多收入，但是也养成地方政府大手大脚、挥霍无度的毛病。土地出让金不列入预算，不受监督制约，使用也缺少公开透明。土地出让收入被地方政府用于搞形象政绩工程，争相建设宏大气派的广场、机场、办公大楼，以及一些远远超出当前需要、没有什么实际功用、纯粹是为了满足虚荣心的豪华公共工程。各地竞相攀比，浪费了大量的宝贵资金。这类支出的效率往往是十分低下的，而且也是腐败的高发区重灾区。那些豪华气派的工程尽管能够满足一些人的虚荣心，认为自己的家乡城市比美国还大气，由此而生发无限自豪感，但必须清楚，这种豪华气派的面子工程，是以每个购买住房的家庭支付高额的土地费为代价的，它从来就不是免费的。实际上，巨额的土地出让金用于公共服务和民生的比例非常小。专家研究指出，土地出让金收入的支出中，用于公共服务支出的占比很低。未扣除成本支出时，2010 年~2014 年公共服务支出的占比只有6%左右；扣除成本支出后，公共服务支出在剩余支出中的占比也仅提高至约20%的水平。
  这说明什么问题呢？这说明即便土地出让收入严重下降，那也不能以它曾达到的收入高点作为征收房地产税弥补缺口的依据。土地出让金确实曾经达到过某种高度的收入，但是对于如此丰厚的收入，地方政府并没有非常高效、负责且公开透明地用于公共服务方面，造成很大的浪费，且提高了地方政府财政支出的胃口，养成大手大脚的习惯。如果土地出让金出现拐点，那么，应对欠收的最好办法，就是调整支出结构、提高支出效率、增加公开透明性和可问责性 ，而不是谋求开征一种新的税收作为替代。