专家：下半年房地产税初审2021年开征

在近期天风证券举办的2018未来新经济高峰论坛暨中期策略会上，长平经济研究所执行所长王长勇表示，房地产税预计今年10月份初审，2020年表决通过，全国通过以后2020年也可能地方要做的城市就开始立法，立法以后2021年地方两会通过后就可以实施，这样2021年房地产税可以在部分城市开始征收。

谢谢，吉老师讲得很好，但我想说一句，政府的钱永远不够花，所以要管好政府，地方政府困难，老百姓更困难。(掌声)

政府实行积极的财政政策往往会通过给政府加杠杆的方式，而不是通过减税的方式。最终的结果是政府取代市场主导资源的配置，但是政府配置资源的效率往往比较低，所以现在投资回报感觉就特别差。

说点听了以后的感想。

我讲的是《房地产税立法分析和展望》，这是天风证券提的要求，我准备是模块化的按问题准备，逻辑上不一定很顺，一块块地讲。

因为我长期观察、跟踪和关注，根据现在公开的政府信息和过去十五年的研究和讨论，对未来房地产税做一个分析和判断，最近大家知道，房地产税在市场中又开始有了加快的说法。现在对新房，很多城市买房热情比较高，政府(如国家统计局二季度新闻会)公开说房地产税，原来公开说的很少，我分析是试图想给市场降一下温。

这是今年官方的公开表述，3月政府工作报告已经对这个事情做了安排，大家说加快也好，这实际上是政府的计划，政府工作报告的说法是“稳妥推进房地产税立法”，首先肯定是房地产税要做，今年两会上，全国人大预工委主任史耀斌也做了介绍，预工委是全国人大常委会具体负责财税立法的机构，国家统计局7月16日的二季度新闻会，发言人提到要“加快推进房地产税”，毫无疑问房地产税立法工作在推进，但不同部门公开的信息多少有些矛盾，政府工作报告是“稳妥推进”，说明这件事做起来比较难，但张业遂(全国人大发言人)用的是“加快起草完善”，感觉高层的愿望是不能太慢。

史耀斌(全国人大预工委主任)介绍的情况比较细致，谈到了各国房地产税的四点制度共性，说明过去十几年研讨讨论对居民住房征收房地产税，中国也会借鉴各国成熟的制度共性，后面我会具体讲。

房地产税起草牵头部门全国人大预工委，2000年立法法施行以后，开征新税种必须由全国人大起草立法，国务院不能再立法征税了，所以史耀斌介绍，房地产税法由全国人大预工委、财政部以及相关部门共同起草，按立法惯例，全国人大预工委应该是立法小组单位，财政部应该是副组长单位，成员还有几个相关部门，包括国税总局、自然资源部、住建部、国家发改委等。

史耀斌讲的四点制度共性，“所有工商业房地产和个人住房都按评估值征税”，他这句话的意思是“所有，包括存量和增量，商业和个人住房，按评估值“，所以一句话里有三个信息。税收优惠这里面除了标准扣除，还会对困难家庭、低收入家庭、特殊困难群体给与一定税收减免，房地产税归属是地方税，用途主要是教育、治安和公共基础设施支出，这些都是西方国家征房地产税的特点，预计中国也会借鉴。关于房地产税的主要功能定位，比如筹集收入还是调节财富，忽略了没有谈，“两会”时透露出来的信息，房地产税的功能，在初期可能调节功能比较强，究竟是调节为主还是筹集收入为主，不同的定位决定未来征税范围的大小和税率的高低。

后面讲的最近看起来跟一个事件有关，我还会细讲，就是进度的问题。

从各方面的信息看，大概“两会”前后在全国地方征求意见，最近在部委征求意见。房地产税作为新税种，立法征求意见会有好多稿，传出来的信息有不同的观点，有不同的定论。

全国人大常委会4月27日发布了今年的立法计划，其中有几个税种的立法项目。全国人大立法有三类，今年涉及到税收的是后两类，一是初次审议的法律案，今年有8月审议耕地占用税法，车辆购置税法，10月审议税收征管法修改，12月审议资源税法;二是预备审议的立法项目，包括个人所得税法(6月已初审)、消费税法、房地产税法、契税法、印花税法。预备审议立法项目由有关方面抓紧调研和起草工作，视情况在2018年或以后年度安排审议。

6月已经审议了个人所得税法修正。6月11日的全国人大委员长会议没有提个人所得税修正的内容，说明是临时加到人大常委会议程的，可能是受到影视界税收事件的影响，个人所得税修正的进度加快。我觉得也不太意外，个人所得税费用减除标准2015年就应该调一次，所以这个临时加进去都是没问题的，当然，草案初审以后意见争议很大，个税修正草案并没有充分体现社会公众的诉求，更多偏向财税部门的角度。

现在房地产税跟这个类似，今年3月参加天风证券的电话会，我判断12月份初审(最快)，现在看起来也可能稍微早一两个月，因为8月要审两个税种，个人所得税法修正二审，预期会表决通过，个人所得税法和房地产税法放在一起审，两个税种的争议事项会交叉，要把这两个税种放在一起讨论。

我今天讲的内容是基于现有的立法框架。

一、立法法规定以后，税收法律的立法还是按立法法规定。

二、今年的工作。政府承诺到2022年，现有的所有国务院立法税种要全部完成人大立法，房地产税法作为新税种，按立法法规定，必须要经过三审，至少三审，也可能更多，在一审或者二审后，必须要向全社会公开征求意见，征求意见最短的时间是30天，这次个人所得税是30天时间，因为是修正，一般一审后就会向社会公开征求意见，房地产税法草案有可能会在二审以后公开，如果人大常委会争议不太大，也有可能初审后就向全社会公开征求意见。

我预测房地产税法草案二审后公开征求意见的可能性比较大，但一审以后主要信息会披露，人大常委会会通过官方媒体公布讨论的要点、议题，但不会公布草案。

前面还有一个信息没讲，立法先行，必须先立法、后做，然后充分授权，全国人大完成立法后，地方开征由地方省级政府起草实施细则，个人所得税修正是全国人大通过后全国统一执行，房地产立法现在确定就是两级立法，开征也是由地方决定，中央不会统一决定。

这是刚才讲的时间表，这是我自己预测，因为根据立法法的规定、工作的进程和往年立法做了一个基本判断，12月份。

今年新房市场比较热，高层可能也希望推进房地产税立法的信息对市场预期发挥作用，加快进程也有可能，我预测最快也就10月初审，不会是8月，10月要审税收征管法，从立法来说应该先完成税收征管法修改。6月修改个人所得税，已经跑在了税收征管法的前面，个税修正涉及自然人纳税识别号，应该是先修改税收征管法确定。

这届做事情和原来不一样，全国人大常委会会议一般是双月召开，有时会临时加，比如7月份加了一次常务会议专门审空气污染治理的问题，所以11月新增一次常委会议初审房地产税法的可能性也是有的，基本判断是今年12月初审。

房地产税法必须要经过全国人大表决，车船税法是常委会表决就可以了，但房地产税法一定要全国人大全体会议表决通过，我觉得2020年表决通过，应该这样，明年还有两次审议，二审三审和公开征求意见，在明年完成，一般来说审议一个法律，两次中间一般也不连着，中间会隔一下，明年两次审议，一个月的征求意见，大概是这样。

当然这是一个提示，其实全国的立法和地方的立法实际上在同步进行，就是说看着全国人大立法在推进的同时，准备征收的城市的立法在同步进行，全国通过以后2020年也可能地方要做的城市就开始立法，立法以后2021年地方两会通过后就可以实施，这样2021年房地产税可以在部分城市开始征收。

根据这十几年来地方政府的准备情况，预测初期开征的城市有：北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州、南京等，首先法律立法以后要作出开征，一是中央需要有些城市首批开征，二是地方也得准备好，我觉得这些城市问题应该不大。

预测2030年前后，征收城市扩展到20-30个城市，这是纯粹的预判，史耀斌介绍房地产税是分步推进，所以房地产税征收是分步的包括征税范围逐步扩大、开征城市逐步增加等。

房地产税涉及到很多理论，就不讨论了，几乎每一个税收要素在学界可以讨论一天，房地产税立法，单个要素，也几乎很难形成共识，首先从利益上来说，现在有房人没房人，有一套房的人和多房的人，普通住房的豪宅的，利益就完全不一致，学术上争议也很大，有些认为是调节分配，有些认为更多倾向于筹集收入。争议较大的情况下，房地产税初期应该会采取简明的做法，折中各方利益和意见的方式，不可能满足所有人的意愿，所以房地产税立法不会是一个追求共识的过程。

征税范围，增量存量都会征，按评估值是采取批量评估技术，就不细讲了，从香港、加拿大等学习借鉴的成熟技术，评估值会低于交易价格，征税也会打六七折，征税税基的价格会比较低。

从2003年提出对居民住房征税，早期的思路偏向于筹集收入，征税范围比较宽，讨论时更多按家庭人均30平米扣除，这个思路就是筹集收入的思路，也就是宽税基。但从今年官方透露的信息看，目前倾向于调节功能，征税初期会把大部分人排除在外，预测家庭人均扣除是40平米左右。但对家庭如何定义，目前不同部分定义不一样，比较混乱，政府部门根据政策需要定义家庭，经常不管血缘关系，比如按户籍，非户籍的不作为家庭成员，这样的定义扰乱了社会关系，吉老师刚才说为什么老百姓什么事都找政府?找政府是有原因的，那么高的离婚率，因为很多是政府的政策导致的。未来怎么确定家庭决定扣除的多少，现在很多家庭子女父母一起住，公安部门统计按户籍人口，国家统计局有城镇常住人口的概念，但老百姓的家庭概念是血缘关系、亲缘关系，家庭的定义决定了扣除。对于一些困难群体，比如房子很大但没有收入，或者有残疾人，这种情况很好解决，就是采用减免税优惠的方式。

对拥有很多房子的会不会设置惩罚性的税率，目前形势看，这个有可能，比如对人均超过100平米、200平米或更多的，设一个比较高的税率，我预测会在1%到5%的区间，也不可能非常高。因为资产价格非常高，有些地方的房子很大但价值并不高，有些家庭房子很大但可支配收入并不高，税率太高也会带来其他问题有，这个未来占的比中不大，它会设一个形象性调节，但不会很高。

房地产税的税率，预测应该低于1%，0.5%以下设一个，0.5%以上设一个，如果设一档比较简单，但在目前会受到批评没有调节功能。对拥有很多房子的人税率高一点，给老百姓一个交代，这届也强调再分配。

不同城市的房子，应该不会综合在一起征税，而是以一个职住城市空间为限。比如北京是一个城市，县城是一个城市，北京城区郊区县加不加，也不一定，城区肯定要累加，天津的加不加?我觉得不会，不动产登记是以县为单位登记，如果一块土地跨县，这一半在这个县交，那一半在那个县，是各登记各的，这个县的登记那个县，不是累加的，大家可以猜测一下未来的房子是不会累加的。

功能定位这个有争议，调节财富或筹集收入，转移税或受益税。实际上前期讨论这个意义并不大，因为初期房地产税征收的范围非常小，预测也就覆盖10%、20%的家庭，收入额也非常小。对财产征税一定调节财富，初期的调节功能多，体现就是免税范围比较大。

把房地产税作为转移税，这个是有问题的，上海和重庆的房产税试点，收入主要用于建设保障性住房，是转移功能的，转移税就是从这个社区收的钱转到其他社区去。北京这样的大城市，收益范围就是街道的概念，而不是一个海淀区，县城里可能分几个小区，比如城关区，但现在学界再分配的概念特别浓，赞成房地产税收入作为转移税的比较多，国际经验看是行不通的，早期可能会转移一部分用于建保障房，但我觉得受益税应该是未来的方向。

房地产税收入归属归地方政府，主要是用于教育，因为学校办好以后房子的价值会增值，收税是一个去资本化的过程，下拉房价，收的税花到这个区域，尤其是小学、幼儿园的质量提高以后，有时房价的上涨比征的税高。所以房地产税作为收益税，房价应该上升才对，如果征税以后房价下降，谁愿意交这个税?转移税的定位和逻辑是不对的。

个人所得税修正我插了一点，增加专项附加扣除，其中一项是住房贷款利息和住房租金扣除，财政部起草的个税修正草案增加了专项附加扣除，我觉得诚心不足，含金量并不大，只是用这个打掩护，压低个税费用减除标准增幅，提到5000元远远低于社会预期。基本判断就是对基本住房的信贷和租金的扣除，预计会设定一个标准数。现在很多学者提出负所得税的概念，如果给买房贷款的人扣除了利息，全款买房的人也应给予补贴。美国的教育扣除采取了这样的负所得税制度，有些人的收入低于扣除的标准，对他是不公平的。预测房贷利息扣除就是对基本住房一个固定扣除，数额不会很高。现行的商业健康险每年是2400，每个月扣除200元，房贷利息和住房租金扣除，预计会采取类似的方式。

配套改革我讲一下，《税收征收管理法》10月修改，一是建立自然人纳税人识别号制度，把自然人纳入征管法范围，要求到居住地做纳税登记，为个人所得税、房地产税申报纳税作制度准备。个税修正看，用身份证作为纳税识别号。征收房地产税不需要全国联网，但不动产登记联网，执行税收优惠可能需要联网查询，比如房贷利息扣除，如果申请人在全国有几十套房子，很可能不会给予贷款利息扣除，联网系统就会发生作用，如果按基本住房房贷信贷利息扣除，对投资房产很多的人，估计信贷利息扣除会限制。

房地产评估，很多城市已经很成熟了，2009年开始做试点，2012年7月份在全国已经推开了，税务部门在征收契税时，评估系统已经在用，比如应对二手房交易阴阳合同。

关于国地税合并，跟吉老师讲的有点像，中央控制地方借债为什么这么坚决，从1994年开始的财政联邦制的尝试，以2015年新预算法实施为标志，财政联邦制实践开始弱化，向政治单一制靠拢，体现就是中央收权，严格控制地方违规举债。国地税合并也类似。一是省以下全部合并，国税主导，省级双重领导，从挂牌看，全国所有市县乡镇税务局前面都冠以“国家税务总局”，省的名字省略了，向上集中的信号非常强烈。

后面可能有些影响，社会保险费，税务开始征的时候，二三线城市中小企业明年会面临成本的大幅度上升，县域经济很多小微企业漏交社保缴费比较普遍，税务征收后征管率会上升。

这是税务集中、扩权和收入征管划转。

经济上对市场的影响，就是地方现有税收优惠的清理存在非常大的风险，如果中央政府想清理，现在可以一竿子插到底，比如现在做合伙制投资基金，在滨海、新疆、西藏等地注册的，这些地方有很多税收有谁，如果中央未来想清理，国税总局就可以垂直了，这是清理税收优惠的风险，但应该不会大动干戈，楼继伟任财政部长时曾清理过，后来国办发文叫停，中央也不想引起大的波动。但新增税收优惠难度肯定加大了，未来地方政府出台优惠政策，要让税务局去执行，税务就不太会配合了。

下面讲未来房地产税征收的规模，我先描述一下目前土地财政和房地产税收的结构和规模。首先，房地产税不会很重。土地财政大家常说土地出让金、卖地，其实里面有三部分，一部分是税，房地产行业有5个税种，2017年收入合计1.6万亿，相当于全国第三大税种，如果再加上1.6万亿房地产业增值税和企业所得税，合计3.2万亿，超过了企业所得税，相当于全国第二大税种，所以政府不仅是卖地，房地产还贡献了超过3.2万亿的税收。

其次，政府出让国有土地，以政府型基金和收费的形式，政府合计获得了5.4万亿收入。 土地质押贷款这几年是10万亿以上的融资规模。因此，房地产不仅影响到建设，实际上全国税收近30%也来自房地产业，不仅地方政府、中央政府占的比重也比较大，比如房地产企业所得税6000多亿，中央政府拿走六成、3600亿，增值税中央拿走五成。

政府性基金收入更不用说了，房地产业贡献给地方政府的税收和土地收入，占地方本级所有收入的比重超过50%，有些年份接近60%。

此外，土地出让收入还和三项公共支出挂钩：保障性安居工程、农田水利建设、教育，都是政府在不同阶段为了不同政策目标，觉得土地收入高，不断让土地承担支出责任，基金的特点应该只跟建设性的支出有关，收入多时多做事，少的时候少做事，避免收入波动的影响。但土地出让收入不但用于建设性支出，现在和一般公共财政支出挂钩，因此说了多少年很难调整。

上海、重庆房产税试点方案和中央的想法不太一致，上海、重庆是在在原来房产税框架下扩大了征税范围，当时立法法已经施行，按立法法的规定，即便以试点的名义，上海、重庆的试点应该有期限。

再讲下一步改革改制，现行房产税、城镇土地使用税会整合到房地产税，原来讨论土地增值税时，因为和房地产税的税基重合，应该取消土地增值税，但在财政部今年的立法工作安排中，土地增值税位列第一，我判断初期不会取消，去年土地增值税收入4911亿，占全国总税收的3.4%，预测未来会采取逐步降低土地增值税税率，随着房地产税收入上升，未来5到10年后再取消土地增值税。

契税是会保留的，是不动产交易环节的税种，作为调节工具，但税率未来应该会下降。

耕地占用税本应该取消掉，去年1600多亿元收入，在今年的国务院的立法计划里有，意味着初期不会整合或取消，作为调控土地的工具，耕地转为建设用地时征收。

政府对土地出让收入的依赖很强，开征房地产税，不可能停止收取土地出让收入，去年土地出让各项基金和收费收入5.4万亿，房地产税从收入角度也不可能替代，如果把房地产税征到5万亿，预测要按10%以上的税率才行，显然毫无可能。现在中国宏观税负很高，房地产业贡献的税收占比更高，因此住房保有环节开征房地产税，建设交易环节税负要同步降低，因此初期房地产税收入量不会多，未来几年征收到两千多亿就了不起了，现行的房产税从1986年开始对营业用房和出租住房征收，去年房产税收入也就2600多亿，占总税收仅1.8%，未来对居民住房征，早期能达到2000多亿，很了不起了。房地产税不会筹集很多收入，中央和地方政府也都明白。

目前的房产税2600多亿，加上合并的城镇土地使用税2360亿元，房地产开征初期收入规模7000亿左右，土地增值税如果逐步缩减、房地产税范围逐步扩大，把土地增值税的5000多亿收入平移到房地产税， 房地产税用10年时间变成1万亿以上规模的税种，作为地方的一个重要税种，这是基本判断。

再谈一下未来中央和地方税制，现在财政部提出的目标是共享税为主、专享税为辅，建立地方税体系，地方不再建主体税种，参照之前营业税的规模，要作为地方主体税种，收入规模至少超过2万亿，现行税种，很难为地方政府找一个2万亿的税种。共享税为主、专享税为辅的思路就是，几个大税种，中央和地方分享收入，然后再给地方几个小税种，这也体现了中央集权强化在收入环节的特点。

这是未来大致的，细节就不再讲了，前面都是现在做的事情，消费税大家提议改为共享税，给地方多一些，地方政府和的居民的利益一致化，房地产税作为受益税，也可以将政府和居民利益一致化。现在地方政府不喜欢人、喜欢企业，因为几乎所有税收都来自从企业端征，包括个人所得税也是单位代扣代缴，不是纳税人在居住地申报纳税，如果改为在居民居住地申报纳税，那么地方政府对居民态度就会不一样，现在整个税制上地方政府和居民利益是相悖的，所以政府喜欢招商引资、同时倾向于将居民向城市外围驱赶，对居民享受公共服务设置很多前置条件和限制。结果是企业向市中心集中，中心城区不但不增加住宅用地，还不断拆除旧住宅，用于建设商务楼。中心城区存量住宅不但不增加，反而逐年减少，学校、医院、体育、购物、剧院等公共服务设施集中在中心城区，导致了居民居住和享受公共服务分离。未来税制改革，应该减少从企业端征收，增加个人端税收，比如房地产税、个人所得税、消费税等，将政府和居民的利益一致化，促使政府真正落实税收取之于民、用之于民。