土地财政带来的深思：如果没有了土地财政，房价真的就能降下来么？

土地财政，一个极具中国特色的词。

有人谈之色变，将它视作高房价的真正元凶；也有人客观看待，认为没有土地财政就没有城市的高速发展。

而多数人对土地财政的态度，都是“土地财政不终结，房子价格不下跌”。

参谋长注意到，2019年，大多数省市都下调了土地财政收入预期。换言之，无论是主动还是被动，地方政府正在试图降低对土地财政的依赖度。

那么，按照土地财政是高房价的真正元凶的逻辑，是否意味着房价该降了？

杭州、佛山、南京……这些城市最依赖土地财政

如何衡量一个地区的土地财政依赖度？我们使用的公式为“国有土地使用权出让金收入/地方一般公共预算收入”。

不得不承认，从全国范围来看，地方财政对于房地产行业的依赖程度高企不下。近两年，全国土地财政依赖度（即国有土地使用权出让金收入/地方一般公共预算收入的比值）都在0.5以上，也就意味着地方财政收入的一半以上来源于土地财政。

可见，即便2018年流拍频现、渐消，土地市场的整体热度也并未真正散去。

但必须要说明的是，卖地收入的数额大小并不等同于土地财政的依赖度，按照“国有土地使用权出让金收入/地方一般公共预算收入”的比值排序，在重点城市中，杭州、佛山、南京身居最前列。

也就是说，上海北京虽然卖地收入高，但得益于城市优质的产业结构，税收收入相对充足，土地出让收益已经仅占很小的部分，地方政府对土地财政的依赖度并不高。

而以杭州、南京、武汉、苏州为代表的快速发展的二线城市，土地出让金收入相对公共财政预算收入与一线城市相比要高得多。

这些城市如此依赖土地财政，究竟为哪般？

根据已经公布的2019年各省、直辖市、自治区的财政预算草案来看，超过半数的省份地区明确了将今年的政府性基金收入调整为负增长。而通过出让国有土地使用权所取得的收入是政府性基金收入的主要构成部分。

上文中提到土地市场大热的城市中，重庆、成都及浙江各市2019年政府性基金预算收入降幅皆超过了20%，上海、广州等其他城市也纷纷不同幅度下调了卖地收入的预期。

全国超半数省市下调土地财政收入预期，是否意味着我们将迎来全国范围内的房价下跌？

这却不能一概而论，还得具体问题具体分析。

在回答房价是否会下跌这个问题之前，还必须先弄清这些城市土地财政依赖度高的原因。

首先是以南京、杭州、武汉为代表的强二线城市。

这些城市的土地财政依赖度较高，有一个很明显的共同原因：房地产市场火热，房价、地价轮动上涨，地方政府的卖地意愿较强。此外，这些城市都处于高速发展的阶段，城市化进程如火如荼、城市建设大规模开展，土地出让收益偏高就很好理解。

如果具体到城市，在共同原因之外又有特例。

如土地出让金额力压上海、连续两年登上土地财政依赖度榜首的杭州。众所周知，自2016年下半年制定拆迁10万户的棚改攻坚计划后，2017年杭州迎来拆迁高峰，从而间接推动2018年上半年，杭州土地出让金攀升至1345.1亿元，远超历史同期水平。

再比如同样十分依赖土地财政的南京。这两年南京的基础设施建设搞得轰轰烈烈：开建6条地铁、筹建人才安居房80万平方米、筹集租赁房源100万平方米……城建项目多达400个，政府大手笔出资836.5亿元，据说是历史最高。

总体来看，高速发展中的强二线城市，确实有足够的理由疯狂卖地。

土地财政依赖度快速提升的三四线城市

尽管没有在上文的表格中详细罗列出来，但三四线城市的土地依赖程度也十分值得关注。

三四线城市的土地财政依赖度在近年来呈现两个特点：

一、增速最快，远超一二线城市。2017年三四线城市的土地财政依赖度涨幅为0.21，达到0.64。

二、到2018年，三四线城市的土地财政依赖度逆袭二线城市。数据显示，在2018年，一线城市、二线城市、三四线城市土地出让金占地方一般公共预算收入的平均比值分别为0.4、0.91和1.51。三四线城市对土地财政的依赖度最高。

追根究底，三四线城市的土地出让状况，和大规模推进的棚改货币化以及行业的上行周期息息相关。多数三四线城市经济基础较为薄弱，土地财政收入几乎成为城市经济发展的最主要来源。以菏泽、日照为代表的城市，土地出让金收入甚至达到公共预算收入的两倍之多。

下调卖地收入预期，房价会降吗？

正如上文所说，绝大多数省市在2019年都下调了土地财政的收入预期。在参谋长看来，这时候的下调，可能是出于主动，也可能是被动为之。毕竟楼市转凉，土地市场相应退烧已是必然趋势。

但无论是主动还是被动下调，对市场都会产生一定的影响。

对于一线和强二线城市来说，这种下调多为主动下调。

一线城市的城市发展已经进入后工业化阶段，存量运营成为发展的主要手段。这些城市产业和税收结构多样，土地财政依赖度本就相对较低。以深圳为例，它就是一座典型的不以卖地为生的城市。因此对于一线城市来说，主动下调土地财政预期，是城市发展的必然趋势。

问题就在于，如何降低卖地收入？

其途径无非就是两条，一是减少供地，二是降低卖地价格。如若减少供地，则市场供给减少，反而有可能抬高房价。而降低土地出让的价格，则是抑制城市房价的一剂良药。

在实际操作层面，由于土地出让以拍卖形式进行，降低卖地价格主要还是通过限制房价的手段实现。房屋售价的红线之下，土拍的溢价率往往也能得到有效的控制。

在短期内，现行调控政策的指导下，地方政府有明确的供地指标需要完成，因此下调土地财政收入预期的途径只有一条，那就是实施限价，控制土地价格。这也是一线城市的房价上涨得到有效抑制的最直接原因。

长期来看，一线城市土地资源的性，才是房价持续攀升的隐忧。

再看强二线城市。正如上文分析过的那样，强二线城市的土地财政依赖度高，是城市发展的必然。大量供地、地价高涨是多数强二线城市土地出让现状的两大特点。但这些城市经济增长动力足，财政收入稳健，同时人口规模普遍较大、住房需求旺盛，足以消化大量供地。

参谋长认为，未来强二线城市下调土地财政收入，会采用缩减供地和限价双管齐下的方式。缩减供地主要是为了防范高库存带来的风险，而限价则会有效抑制房价上涨。

综合一二线城市的整体态势，参谋长判断，无论“一城一策”如何落实，限价这板斧都将长期存在。

而对于三四线城市来说，状况则截然不同。在参谋长看来，三四线城市下调土地财政收入预期，多是被动调整。也就是说，是房地产市场的降温、房企拿地热情的退烧，倒逼了地方政府不得不减少土地供应、下调土地价格。

事实上，三四线城市最需要土地财政。

但是，三四线城市的土地财政很可能难以为继。

尽管多数人对土地财政深恶痛绝，但参谋长还是想说，要客观看待它在城市建设过程中的“资本原始积累”的积极意义。但是，长远角度看，过度依赖土地财政并不利于城市的可持续发展。

削弱对土地出让收入的依赖对于抑制房价上涨至关重要，房地产税的出台也会进一步将土地财政转化为存量收入。而对于三四线城市来说，如何度过这段“阵痛期”，将会是一个巨大的考验。

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